Negocios poco Innovadores en la Ciudad

noviembre 12, 2019

Bajo el prometedor nombre de “Parque de la Innovación”, el Gobierno de la Ciudad avanza en un proyecto de especulación inmobiliaria en uno de los terrenos públicos más valiosos de la Ciudad de Buenos Aires.

El ex Tiro Federal será parcelado, la mayor parte de su superficie será concesionada o vendida al sector privado y la administración del predio quedará en manos de un ente no estatal donde el Estado se encontrará en minoría.

Un proyecto Inmobiliario sin Beneficios para la Ciudad

El predio donde se ubicará el Parque de la Innovación es el que ocupaba el club Tiro Federal en el barrio de Núñez, 34 hectáreas que se extienden desde Av. Del Libertador hasta la autopista Lugones, junto al Estadio de River Plate. Las tierras pertenecían a la Ciudad, que las había cedido al club en 1921. En 2016 el Gobierno de la Ciudad tomó la iniciativa de relocalizar al Tiro Federal y darle un uso público al predio que ocupaba, para lo cual impulsó la aprobación de la Ley 5.558, en la que se creaba el Parque de la Innovación.

Sin embargo, cada paso que se ha dado en la implementación del proyecto muestra que su realidad poco tendrá que ver con los fines que se declamaban inicialmente (recuperación de tierras públicas para generar nuevos espacios verdes y fomentar actividades científicas y tecnológicas).

El terreno quedó dividido en tres zonas: la zona A, sobre Av. Del Libertador, que se habilitó para la construcción de torres en altura, la zona B, que se otorgó nuevamente en usufructo al Club Tiro Federal (1), y la zona C, donde se ubicará el denominado Parque de la Innovación.

El proceso de venta de la zona A revela una trama de negocios inmobiliarios de gran escala en tierras públicas. La parcela fue subastada por el Gobierno de la Ciudad. Entre las más de veinte ofertas que se presentaron, la ganadora fue la del fideicomiso Buenos Aires Landmark, en el que se destaca la participación accionaria del grupo Werthein. Cabe destacar que Gerardo Werthein es el presidente del Comité Olímpico Argentino y a partir de esa función ha ejercido la presidencia rotatoria del ente que administra el CENARD, centro de entrenamiento deportivo público lindante con los terrenos del ex – Tiro Federal. En su gestión al frente de la administración del CENARD, Werthein ha sido el principal promotor de la mudanza de la institución desde su predio histórico al barrio de Soldati. En otras palabras, el empresario que construirá las lujosas torres en tierras que eran del Estado también ha sido uno de los actores más activos en la formulación de políticas de venta de tierras públicas.

El proceso de subasta de esas tierras no estuvo exento de polémica y requirió de una autorización especial por parte de la Legislatura para autorizar el pago en cuotas. El terreno fue adjudicado al fideicomiso integrado por el grupo Werthein por USD 151 millones pagaderos en cuatro cuotas. La mitad del pago todavía no se realizó, dado el generoso plazo de 24 meses contemplado en la oferta.

Del total percibido por la venta del terreno, el 20% se estableció como recursos afectados a la urbanización de la villa 31 y el 80% restante, con destino para costear el Parque de la Innovación. La afectación de recursos de este tipo es un argumento engañoso, habitualmente usado por el Gobierno de la Ciudad para tener cobertura en proyectos muy cuestionables desde el punto de vista del interés social.

Sucede que los recursos que se afectarán, equivalentes a USD 30 millones convertidos a pesos en las respectivas fechas de pago, son mucho menores que el presupuesto previsto. A modo de referencia, el presupuesto 2019 para obras en Villa 31 fue de $3.194 millones ejecutados en 2018 y de $5.528 millones en 2019.

Si bien una parte importante del financiamiento de las obras proviene de préstamos de organismos internacionales, la parte a cargo del Tesoro supera los recursos afectados por el 20% de la venta del Tiro Federal. Al imputarse el producido de la venta para cubrir esa partida, se “liberan” otros recursos para otros gastos no afectados. Cuando la afectación de recursos no se realiza por un monto que supera el gasto ya asignado a ese fin, no provoca un efecto sensible de mejora en esa área.

Mientras que el 20% de la venta de las tierras no tiene un fin específico y se integra a los recursos generales de la Ciudad para compensar el ajuste presupuestario general con una liquidación de su patrimonio, el 80% restante de lo producido tiene un uso aún más cuestionable: aplicarse a construir el denominado “Parque de la Innovación”, un proyecto que favorecerá a determinados grupos empresarios sin generar beneficios sustanciales para la Ciudad.

En el Nombre del Parque

De acuerdo con la normativa urbanística vigente al momento en que se realizó la partición del ex Tiro Federal, al menos el 50% de la superficie debía destinarse al espacio público y un tercio, a espacios verdes (2). El Plan Maestro luego adoptó los lineamientos para parcelamientos de tierras del Estado Nacional, más exigente, por el cual el 65% de las tierras debe destinarse al espacio público. A primera vista ésta podría parecer una característica promisoria del proyecto. De hecho, fue uno de los argumentos del Jefe de Gobierno Horacio Rodríguez Larreta, en favor del Parque de la Innovación: se recuperarían terrenos que solamente estaban disponibles para los socios del club Tiro Federal, para abrir su acceso al público general (3).

Sin embargo, el proyecto ganador del Masterplan muestra un diseño muy diferente de lo prometido. El 65% de espacio público incluye las calles que se abrirán y restando esa superficie, sólo un 45% corresponderá a “espacio verde”. Dentro de la superficie del espacio verde se cuenta a la plazoleta en la zona A (entre las torres que construirá Werthein) y al puente que conectará la zona con Ciudad Universitaria, cruzando por encima de la Autopista Lugones. Esto se traduce en un espacio verde totalmente fraccionado, que se conformará sobre todo por plazoletas sin requisitos de uso de suelo absorbente. El Gobierno de la Ciudad interpreta al límite la propia normativa urbanística, en contradicción con el espíritu del Código Urbanístico, para maximizar la superficie disponible para el negocio privado.

¿Innovación o Marketing?

Hasta aquí se ve que el Gobierno de la Ciudad se ha desprendido de uno de sus patrimonios más valiosos con la promesa de generar espacio público que no ha cumplido. Pero, ¿qué ocurre con la promesa de fomentar las actividades científicas y tecnológicas?

El plan elaborado por el Gobierno de la Ciudad revela que de los 333.000 m2 edificables en la zona C, solamente 62.000 m2 estarán destinados a instituciones públicas. Si bien está dentro del interés legítimo de las universidades y agencias públicas poder firmar convenios que les permitan acceder a terrenos en el predio, como lo han hecho la UBA y la UTN, desde la perspectiva de la Ciudad se advierte que su rol en el proyecto es subsidiario.

Los 268.000 m2 restantes, más del 80% de la superficie construible, serán destinados al sector privado. Ni siquiera se trata en su totalidad de actividades que tengan que ver con la innovación, dado que 112.000 m2 se rematarán para la construcción de oficinas o viviendas.

Finalmente aquello que se promociona como espacios de “innovación privada” tampoco muestra una vinculación específica con las actividades científicas y tecnológicas. Habrá 100.000 m2 que, de conseguir el voto favorable de la Legislatura en doble lectura, saldrán a subasta para que sean adquiridos por empresas privadas.

A pesar de que ese proceso aún no está autorizado por ley, el Plan Maestro ya preanuncia quiénes serán sus futuros adjudicatarios: una facultad privada de diseño, una facultad privada de ingeniería, una institución de salud, una empresa de coworking, una residencia universitaria y una “empresa innovadora”. El “espacio de innovación privada” es un nombre alternativo para las sedes de empresas y universidades privadas que ni siquiera tienen requisitos de instalar laboratorios o departamentos de investigación y desarrollo.

Las parcelas restantes, de 57.000 m2, serán administradas por un ente no estatal recientemente creado por la Legislatura Porteña, a instancias del Gobierno de la Ciudad. Serán edificios que podrán alquilarse tanto para grandes como pequeñas empresas bajo una definición de “innovación” de excesiva laxitud, donde podrán incluirse desde “incubadoras de microempresas” hasta “departamentos de investigación de grandes empresas”. El diseño del ente que administrará estos terrenos es en sí mismo materia de cuestionamiento jurídico, como se abordará en más adelante.

En su conjunto, el proyecto muestra un uso superficial del concepto de innovación. Mientras que el proyecto del Parque de la Innovación promete integrar al sector privado “intensivo en conocimiento” con el sector público, la realidad es que no existen áreas de gestión encargadas de planificar esa integración. La Ciudad no cuenta con una agencia científica propia que impulse líneas de investigación y de transferencia tecnológicas adecuadas a su perfil productivo. Peor aún, durante los años de gobierno de Macri y Larreta se desmantelaron las áreas de Desarrollo Productivo y Trabajo de la Ciudad y cuando Macri asumió la presidencia se aplicaron sucesivos ajustes al presupuesto de ciencia y tecnología, con recortes al CONICET y despido de científicos como caso emblemático.

LA SUPERFICIALIDAD COMO REGLA

El Gobierno de la Ciudad también ha presentado al Parque de la Innovación como una iniciativa que propiciará la sinergia público-privada, como consecuencia de la aglomeración de “empresas e instituciones innovadoras” que se radicarán allí.

Cabe considerar que existe una corriente de literatura académica sobre economías de aglomeración, que indica que ciertas actividades económicas con complementariedades pueden beneficiarse de externalidades si se ubican próximas unas a otras. Ese proceso puede dar lugar a clusters, que incrementan la productividad y son un argumento a favor de una intervención del Estado que propicie su formación (4).

Sin embargo, el Parque de la Innovación evoca estas figuras de consenso para introducir, en realidad, un proyecto de negocio inmobiliario que poco tiene que ver con el impulso a la ciencia y la tecnología: no hay un perfil de actividades para desarrollar en el parque, ni requisitos de inversión por parte del GCBA, ni una idea sobre el tipo de productos que se deberían producir, ni una matriz destinada a evaluar el éxito de la política, ni un área responsable de realizar ese seguimiento. Bajo el pretexto de la innovación, el objetivo real es vender tierra pública a empresas privadas.

La pretensión modernizante del proyecto, que desde su plan maestro busca compararse con experiencias internacionales, muestra la superficialidad con la que se adaptan como novedades visiones urbanísticas ya abandonadas por su probado fracaso. El proyecto Parque de la Innovación no especifica un perfil de actividades científicas, pero incluye espacios de coworking, universidades privadas y residencias que apuntan a un sector de altos ingresos. El diseño del espacio remite al concepto de “clase creativa”, una presunta capa de profesionales creativos que serían responsables por el desarrollo de las ciudades. Bajo esta visión, las políticas urbanas deberían introducir a las ciudades en una competencia por atraer a esa “clase creativa” ofreciendo, por ejemplo, la rezonificación de distritos en áreas vacantes para construir oficinas de lujo, viviendas exclusivas y comercios a la moda.

Los efectos de estas políticas incluso han pasado a ser criticados, al reparar en que la disposición de los escasos terrenos vacantes para un sector limitado de altos ingresos ha provocado mayor segregación urbana. Por el contrario, quince años después de las promesas incumplidas acerca de los beneficios de zonificar para atraer “clase creativa” (5) la perspectiva del propio proponente del concepto es que la tierra pública debería utilizarse para invertir en infraestructura y en vivienda social (6).

La Ciudad de Buenos Aires muestra el déficit habitacional, la falta de una agencia científica y tecnológica e incluso la poca conectividad de transporte en la zona del Parque de la Innovación motivan un uso más inteligente de la tierra pública que el uso superficial de conceptos ya descartados, que sólo han servido para potenciar negocios privados y agravar los problemas públicos.

LA CIUDAD RESIGNA LA ADMINISTRACIÓN DEL PARQUE A UN ENTE NO ESTATAL

Además de las vagas justificaciones que el Gobierno de la Ciudad ha presentado para disimular la orientación del Parque de la Innovación hacia el negocio inmobiliario, otro motivo de polémica es el Ente creado para su futura administración. La gobernanza del Parque y la gestión de cuatro de sus parcelas quedará a cargo de un Ente Público No Estatal, que no había sido contemplado en la sanción de la Ley 5558 -que autorizaba la venta de las tierras del ex Tiro federal, y creaba el primigenio Parque de la Innovación-. El Ente muestra un “reperfilamiento” del plan original, en sintonía con la voluntad privatista que articula todo el proyecto.

En tal sentido, basta con ver algunas de sus principales características orgánicas y funcionales para advertir las limitaciones que existirán tanto para su control por parte del Estado (y de la ciudadanía), como así también para direccionar sus acciones hacia un interés público, y no del consorcio privado que termine administrándolo.

En primer lugar, y como rasgo saliente, la creación de un Ente Público No Estatal, en lugar de pensar en otras figuras jurídicas (como puede ser un ente descentralizado), da cuenta de la intención general que rige la materia. En efecto, al ser un ente no estatal, no se encuentra sometido a las regulaciones generales de un organismo público perteneciente al Poder Ejecutivo (ya sea dentro de la Administración centralizada, desconcentrada o descentralizada), esto es, al Derecho Público. Por tanto, los procedimientos generales de compras y contrataciones (7) -entre otras materias- estarán regulados por el derecho privado, el cual exige mucho menos requisitos para su desenvolvimiento y otorga una discrecionalidad casi absoluta a quienes estén llamados a decidir al respecto. Sumado a ello, la transparencia en los procedimientos se verá seriamente limitada, ya que no serán necesarios legales el de la publicación, concurrencia de oferentes, entre los más salientes.

Sumado a lo anterior, queda la duda de si los organismos de control -especialmente la Sindicatura de la Ciudad (8)- tendrán amplias competencias para la fiscalización, como así también si la ciudadanía podrá realizar pedidos de información pública (9).

En segundo lugar, la integración del órgano de gobernanza del EPI también muestra preocupantes falencias para la protección del interés público. La Asamblea de Representantes se encuentra compuesta por 4 representantes del Poder Ejecutivo local, un representante de las universidades públicas, y 4 de los asociados privados. Por tanto, si bien el sector público posee mayoría, el GCBA, que debe velar por el interés general de la Ciudad y por la planificación de la política educacional y tecnológica del distrito, se encuentra en minoría. Que haya un representante de las universidades nacional no soluciona el problema, pues las misiones y finalidades de éstas son distintas a las del Gobierno de la Ciudad, y por tanto no deben necesariamente coincidir en intereses. De más está decir que de esta manera el Gobierno también podría deslindarse de responsabilidades ante “votaciones adversas”, que comprometan el interés público.

En tercer lugar, si bien la ley de sanción del EPI establece expresamente que el Presidente de la Asamblea de Representantes será designado por el Poder Ejecutivo de la Ciudad, no prevé lo mismo para el Director Ejecutivo del EPI. Por tanto, puede un representante del sector privado presidir el mismo, con lo cual se le otorgaría a los privados potencialmente “amplias facultades para organizar, dirigir y administrar el EPI, sin otras limitaciones que las que resulten de esta ley, de las normas que le fueren aplicables, de su reglamento interno y de las resoluciones de la Asamblea (10).”

Finalmente, cabe destacar que la ley 6227 de creación del EPI fue sancionada conjuntamente con otra complementaria, la 6228, la cual autoriza la concesión de terrenos a título gratuito u oneroso, tanto a organismos públicos como privados (ONGs). En tal sentido, la misma Ley ofrece un listado de posibles adjudicatarios de la concesión, pero deja abierta la posibilidad de que incluya a otros. Semejante vaguedad tanto en la determinación de la modalidad de la concesión, como en la discrecionalidad de los posibles beneficiarios choca con la precisión que necesita una autorización legislativa para concesionar un espacio de dominio del Estado, conforme lo establece el art. 82, inc 5 de la Constitución de la CABA. Por tanto, podría ser asimilable a una virtual delegación legislativa, la cual se encuentra prohibida por la norma fundamental local.

Luis Alberto Serres

Fuente, Datos y Bibliografía “Proyectar Ciudad”